В прежние времена схема взаимоотношений Красноярского края и Таймырского автономного округа была ясной и понятной: край, получив установку из Москвы, отдавал соответствующее указание, округ незамедлительно брал под козырек. Округ выступал в роли просителя, край - в виде распорядителя. Распорядителя финансов, продовольствия, техники, вплоть до иголок и ниток.
Конституция России 1993 года установила новое качество отношений между Красноярским краем и Таймыром. На первый взгляд кажется, что и сейчас все ясно и понятно. Можно уподобиться герою одного из популярных мультфильмов и искренне призывать: "Давайте жить дружно!" В действительности же все выглядит иначе - более сложно, проблематично. С одной стороны, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ - равноправный субъект Российской Федерации. Он равноправен по всем государственно-правовым позициям: наличию атрибутов государственности, по предметам ведения и полномочиям, отношениям с федеральными органами государственной власти. С другой стороны - предполагается, что автономный округ в соответствии с Конституцией России может входит в состав Красноярского края. Данное положение каждая из сторон порой понимает и комментирует по-своему. Отсюда коллизии, разногласия, постоянные дискуссии и непонимание позиций друг друга.
К сожалению, с момента обретения автономным округом статуса самостоятельного субъекта Федерации прошло совсем немного времени, и потому сама идея о необходимости иных принципов и основ взаимоотношений края с округом сталкивается с немалыми трудностями. Многие должностные лица в Красноярском крае с трудом признают за округом право быть равным себе субъектом Федерации - со всеми вытекающими отсюда последствиями, и соответственно им тяжело строить свои отношения с округом на основе взаимной выгоды, уважения и партнерства.
Конечно, и у округа иногда проявляется синдром "восемнадцатилетнего". Но с каждым годом усиливается кадровая составляющая управленческих процессов, и в целом органы государственной власти Таймырского автономного округа успешно справляются с теми задачами, которые ставит перед ними жизнь. В отличие от края в округе не было задержек по выплате зарплаты бюджетникам, пенсий - пенсионерам. Регулярно производятся другие социальные выплаты. В большой степени это удается благодаря партнерским отношениям в работе органов государственной власти с крупнейшими налогоплательщиками округа, такими, как ОАО "Норильская горная компания" и ОАО "Норильскгазпром". Резкое увеличение налоговых поступлений в бюджет округа явилось результатом динамичной работы этих структур. В результате у властей ТАО возникла возможность производить доплаты к заработной плате работникам бюджетной сферы, пенсионерам.
В последние годы проблема взаимоотношений "округ - край" обсуждается и законодателями, и журналистами, и представителями науки, и населением. Можно выдвинуть два варианта толкования данного положения. Первое. После принятия Конституции России 1993 года автономные округа как равноправные субъекты Федерации в юридическом смысле оказались вне краев и областей. В связи с этим они должны были каким-то образом, например, через Устав региона, выразить свое отношение к новому состоянию - входят или не входят они в состав области (края). Второе. Пока автономный округ не заявляет иного, он входит в состав области (края), но при этом сохраняет за собой все государственно-правовые атрибуты.
Указанные суждения, на наш взгляд, согласуются с выводами Конституционного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении от 11 мая 1993 года. Исходя из него, вхождение автономного округа в край или область, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.
Понятия "вхождение" автономного округа в край или область либо "выход" его из края или области не совпадают с понятиями "разделение" и "объединение". Наконец, вхождение автономного округа в край или область не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.
И решения Конституционного Суда РФ, и мнение ученых, конечно же, взяты на вооружение при строительстве отношений округа с краем. Считаем, что есть два основных пути правового регулирования взаимоотношений: законодательный (в основном, в уставах) и договорный. В уставах, своих основных законах (учредительных актах) как Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, так и Красноярский край в соответствии с собственным пониманием данной проблемы заложили основы своих взаимоотношений. Здесь следует отметить, что уставы серьезно противоречат друг другу. В Уставе Таймырского автономного округа зафиксировано, что округ непосредственно входит в состав Российской Федерации, отсутствует положение о вхождении округа в состав Красноярского края и указывается, что взаимоотношения с Красноярским краем развиваются исключительно на договорной основе. В Уставе же Красноярского края в одностороннем порядке определяется, что Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ входит в состав Красноярского края. Несомненно, согласование положений уставов - процесс длительный и сложный. На наш взгляд, более перспективный путь - это договорный путь. Ориентиром на всех этапах этого пути нам должна служить Конституция России.
Отношения между Таймырским (Долгано-Ненецким) автономным округом и Красноярским краем должны строиться на конституционных принципах, без неправомерного стремления одной из сторон принять на себя роль "старшего брата", причем согласование позиций сторон должно фиксироваться в двухсторонних договорах, при заключении которых недопустимо ущемление интересов сторон и проживающих на их территории людей.
К сожалению, не всегда попытки окружных властей разрешать возникающие проблемы на основе договорных процессов находили понимание в краевых структурах власти. До сих пор не решены вопросы, поставленные округом перед краем по нарушениям договора "О бюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского автономного округа". Они связаны с распределением платежей за пользование недрами, в результате которых Таймырский автономный округ недополучил с 1995 по 1998 годы в свой бюджет около 37288 тысяч рублей. Данная цифра подтверждается и результатами проверки Счетной палаты Красноярского края. При этом следует учесть, что позицию округа в этом споре поддерживают федеральные структуры. Это было подтверждено в июньском письме министра России по налогам и сборам Г. И. Букаева, министра природных ресурсов России Б. А. Яцкевича и заместителя министра финансов России Т. Г. Нестеренко.
Губернатор Красноярского края с 1 января 2000 года в одностороннем порядке прекратил действие договора о бюджетных отношениях между краем и округом. Дума Таймырского автономного округа была встревожена сложившейся ситуацией. После переговоров Думы с Законодательным собранием краевая администрация предложила администрации округа подготовить свои предложения по заключению нового договора. Округ направил в администрацию края свой проект этого документа. После этого в действиях обеих сторон возникла продолжительная пауза. Ни администрация края, ни окружная администрация не желали проявлять активность в переговорном процессе, то есть "идти на поклон" к другой стороне.
Пауза затягивалась, и тут посредниками в переговорном процессе выступили председатель Таймырской окружной Думы Виктор Ситнов и депутат Законодательного собрания края, генеральный директор Норильской горной компании Джонсон Хагажеев.
В том, что сторонником заключения договора о внебюджетных отношениях округа и края выступила Норильская горная компания, нет ничего странного. Норильский промышленный район ежегодно сбрасывает на рельеф и в поверхностные водные объекты, расположенные на территории округа, около 55 млн. куб. метров загрязненных сточных вод; на тундру, леса и озера округа оседают воздушные выбросы диоксида серы. Отдельные территории округа можно было бы сейчас квалифицировать как зоны экологического бедствия. "Экологические" деньги должны идти на улучшение экологической безопасности производства на самом комбинате, в городе Норильске, на разработку и финансирование программы по восстановлению животного и растительного мира Таймыра, а не оздоравливать экологическую обстановку за тысячи километров от Норильска. А средства дорожного фонда? У нас что - дороги в Норильске и округе отличные? Попробуйте проехать по краевым дорогам, а потом по дорогам Таймыра - и, как говорят в рекламе, "почувствуйте разницу"!
Результатом "реанимированного" переговорного процесса явилось подписание в дни празднования 65-летия Норильского комбината, Норильской горной компании (июль 2000 года) договора о внебюджетных отношениях между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа. Его подписали губернатор Красноярского края Александр Лебедь, губернатор Таймырского автономного округа Геннадий Неделин и председатель Думы Таймырского автономного округа Виктор Ситнов. Теперь этот договор, заключенный сроком до 2004 года, отвечает интересам Таймырского автономного округа.
Однако все же остались определенные проблемы, решение которых не нашло своего отражения в этом документе. На наш взгляд, органами краевой власти предприняты не совсем корректные действия по направлению платежей за использование объектов Норильско-Пясинской водной системы из окружного в краевой бюджет. То же самое можно сказать о Хантайском водохранилище и реке Хантайке, на которой расположена Хантайская ГЭС. В случае реализации норм краевого закона 75 процентов платы за сброс и забор воды (Большой Норильск), а также 100 процентов от Хантайской ГЭС будут уходить в бюджет края. А ведь город Снежногорск, Хантайская ГЭС и водохранилище этой электростанции находятся на землях автономного округа. В результате подобных действий бюджет нашего округа может недополучить миллионы рублей. И данная ситуация возникла в результате противоречия между двумя законами субъектов Федерации - "О плате за пользование водными объектами" Красноярского края и "О плате за пользование водными объектами" Таймырского автономного округа. Специалистам необходимо разобраться в данном вопросе, чтобы можно было исправить те ошибки, которые были допущены при принятии законов "О плате за пользование водными объектами". При этом нужно обязательно учитывать интересы Большого Норильска, Норильского промышленного района.
Со стороны некоторых краевых чиновников до недавних времен раздавались заявления, что земли и недра, которые используются НГК, не принадлежат Таймыру, и все платежи за их использование должны идти в краевой бюджет. Эти утверждения беспочвенны по своему содержанию. Генеральная прокуратура России по просьбе губернатора Красноярского края провела проверку "о принадлежности недр" и подтвердила законность выдаваемых администрацией округа совместно с Таймырским комитетом по природным ресурсам лицензий на недропользование. Данный вопрос надо считать закрытым, а не возвращаться к нему с каждой кадровой перестановкой в администрации края.
К сожалению, наличие депутатов от Таймыра уже в двух созывах Законодательного собрания Красноярского края абсолютно ничего не дало в разрешении проблем во взаимоотношениях "округ - край".
Подытоживая, можно отметить, что как Красноярскому краю, так и Таймырскому автономному округу, очевидно, стоит обратиться к рекомендациям, высказанным в постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г., где предлагается согласовывать положения нормативно-правовых актов субъектов Федерации, если в этих актах затрагиваются интересы данных субъектов. К сожалению, предложения Конституционного Суда носят рекомендательный характер. На наш взгляд, назрела необходимость рассмотреть проект договора, устанавливающего механизм согласования нормативно-правовых актов края и округа, если в них затрагиваются интересы хотя бы одной из сторон. Возможно, это удастся сделать на запланированной осенью встрече представителей законодательных органов Таймыра, Эвенкии и Красноярского края.
И здесь у законодателей округа есть положительный пример. Исходя из рекомендаций Конституционного Суда, Дума округа рассмотрела ходатайство Законодательного собрания края и согласовала возложение обязанностей по выборам краевого депутата на окружную избирательную комиссию, тем самым ликвидировав правовую неопределенность в механизме проведения выборов депутата Законодательного собрания.
В заключение можно констатировать, что Дума Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Законодательное собрание Красноярского края пришли к пониманию того, что углубление противоречий без попытки их разрешения может привести к тупику в развитии взаимоотношений - как правовому, так и фактическому. И этого понимания следовало ожидать, потому что Дума Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Законодательное собрание Красноярского края - не только законодательные органы, но и, прежде всего, органы представительной власти. Самая важная задача Думы округа - отражать реальные интересы населения Таймыра. Хотелось бы надеяться, что органы исполнительной власти последуют примеру органов власти представительной и осознают необходимость совместного и конструктивного решения существующих проблем во взаимоотношениях округа и края. При этом прежде всего необходимо исходить из интересов населения территорий. А общие с краем интересы у нас есть. Это согласованные действия по освоению минерально-сырьевой базы, развитию транспортной схемы Красноярск-Дудинка по Енисею и далее через Северный морской путь в Европу, открытие международных трансарктических авиационных трасс над территориями Таймырского автономного округа и Красноярского края, переселение северян на юг Красноярья, разработка нефтяных и газовых месторождений с прокладкой нефтепровода и строительством морского нефтяного терминала в Диксоне, возможная транспортировка газа в Китай и страны Юго-Восточной Азии.
Для справки.
Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ был образован в соответствии с постановлением Президиума ВЦИК "Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера" от 10 декабря 1930 года, т.е. по времени раньше, чем Красноярский край. Уникальность округа - в наличии на его территории административно подчиненных Красноярскому краю городов - Норильска, Кайеркана, Талнаха, Снежногорска, по населению превышающих ТАО почти в шесть раз. В округе проживают 44 тысячи человек, население Большого Норильска - 245 тысяч. В Большом Норильске расположены предприятия ОАО "Норильская горная компания", РАО "Норильский никель", которое обеспечивает потребность России - главным образом экспорта - по меди, никелю и кобальту более чем на 70 процентов; по металлам платиновой группы - около 90 процентов.
Владимир ТИШИН,
советник члена Совета Федерации РФ,
председателя Думы ТАО В. Ситнова
архив номеров